導讀

EOD致力于實(shí)現經(jīng)濟與環(huán)境保護共同發(fā)展，最主要的手段就是推動(dòng)收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，可以說(shuō)，“融合”是EOD項目的關(guān)鍵要義，而且融合的兩方，一方是生態(tài)環(huán)境治理項目，一方是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)要反哺生態(tài)環(huán)境治理項目。

(相關(guān)資料圖)

同樣是融合，什么樣的融合才是好的融合，現在的項目都是怎樣融合的呢?

生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)是EOD的核心內容

生態(tài)環(huán)境部對EOD模式的定義中提到：“EOD要以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合?！庇纱丝梢?jiàn)，EOD項目?jì)热荼囟〞?huì )包含兩類(lèi)關(guān)鍵內容：生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

其一：生態(tài)環(huán)境治理

我們發(fā)現，國家對生態(tài)環(huán)境治理的定位是構建生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現代化，主要包括深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理制度建設，打造“精準、科學(xué)、有效”的生態(tài)環(huán)境監管體系，集中攻克日常生活中突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

2022年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改?試行)》，進(jìn)一步明確了EOD項目的八大生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域：

水生態(tài)環(huán)境保護：包括黑臭水體治理、污水處理設施與配套管網(wǎng)建設改造、污水處理廠(chǎng)污泥處理處置、污水再生及資源化利用、工礦企業(yè)和醫療機構水污染治理、工業(yè)園區水污染治理等。

生態(tài)保護修復：重要生態(tài)系統保護和修復、山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、礦區生態(tài)保護修復、采煤沉陷區綜合治理、生物多樣性保護及荒漠化等。

固廢處理處置及資源綜合利用：以“無(wú)廢城市”建設項目為重點(diǎn)，包括城鄉生活、餐廚垃圾、危險廢物及醫療廢物收集與處理處置、礦產(chǎn)資源(含尾礦、廢舊資源、農業(yè)固體廢物等。

農業(yè)農村污染治理：包括農村污水處理和資源化利用、農村垃圾治理、農村黑臭水體整治、廢棄農膜回收利用、秸稈綜合利用、畜禽與水產(chǎn)養殖污染治理和糞污資源化利用、種植業(yè)面源污染治理等。

土壤污染防治：包括建設用地土壤污染風(fēng)險管控、建設用地土壤污染修復、農用地工礦污染源整治、歷史遺留重金屬污染區域治理、化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)及工業(yè)集聚區地下水污染風(fēng)險管控等。

大氣污染防治：包括北方地區冬季清潔取暖、揮發(fā)性有機物、工業(yè)企業(yè)、工業(yè)企業(yè)燃煤設施清潔能源替代、重點(diǎn)行業(yè)超低排放改造、清潔生產(chǎn)改造、鍋爐綜合治理、高排放機動(dòng)車(chē)淘汰換新等。

重點(diǎn)海域綜合治理：以渤海、長(cháng)江口-杭州灣、珠江口鄰近海域為重點(diǎn)，包括海水養殖環(huán)境整治、入海排污口及直排海污染源整治、海洋生態(tài)系統保護修復、美麗海灣示范建設等。

其他環(huán)境治理：生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控、放射性污染防治、噪聲與振動(dòng)污染控制、生態(tài)環(huán)境監測與信息能力建設等。

從辰于統計的172個(gè)EOD項目來(lái)看，水生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)保護修復的占比最高，基本上一半的項目都包含這兩個(gè)領(lǐng)域(見(jiàn)圖1)。其中污水治理、流域保護、礦區修復、山水林田湖一體化修復等是大多數EOD項目的重點(diǎn)關(guān)注，這也突出了目前社會(huì )生態(tài)治理的迫切需要。

與第一批試點(diǎn)相比，第二批試點(diǎn)項目更重注生態(tài)保護修復等綜合性質(zhì)的項目，并重視清潔能源開(kāi)發(fā)、固廢資源化利用等進(jìn)階項目，這說(shuō)明EOD項目的治理領(lǐng)域正在從單項走向綜合，從防治走向資源利用。然而需要注意的是：非入庫項目治理領(lǐng)域的綜合程度較差，治理項目相對初級，有待加強項目規劃，進(jìn)一步提升項目質(zhì)量。

在治理領(lǐng)域數目方面，將近半數的項目都會(huì )包含多種生態(tài)治理內容，這也充分體現了EOD項目在綜合解決生態(tài)治理上的優(yōu)勢(見(jiàn)圖2)。

究其原因，我們認為有兩點(diǎn)：

一是生態(tài)治理的特性導致領(lǐng)域間自然聯(lián)結：生態(tài)環(huán)境往往具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特性，如大氣污染導致酸雨，進(jìn)而導致水環(huán)境污染;地下水的污染又加劇了土壤污染。如果僅僅從單個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)EOD項目，就不能達到從根源上改善生態(tài)環(huán)境的目的，因此生態(tài)環(huán)境治理必須針對多個(gè)治理領(lǐng)域綜合治理，實(shí)現整體改善。

二是投資融資的限制要求EOD項目盡可能高效：EOD項目的實(shí)施吸取了PPP項目實(shí)施過(guò)程中的諸多教訓，在投資總額、融資方式等方面做了相對應的限制，強調不能增加地方政府的隱形債務(wù)，強調“肥瘦搭配”，使得EOD項目在實(shí)施過(guò)程中必須盡可能提高項目質(zhì)量，高效運行，用有限的資金支持更多的治理項目。

其二：關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)

如果說(shuō)生態(tài)環(huán)境治理是EOD項目的投入端，那么關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)就是項目的產(chǎn)出端、造血端。國家要求發(fā)展文旅康養、生態(tài)農業(yè)、潔凈醫藥、“光伏+”、生物質(zhì)能利用等關(guān)聯(lián)度高、收益好、經(jīng)濟發(fā)展帶動(dòng)力強的項目，以生態(tài)環(huán)境治理成效為產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)增量收益，將“誰(shuí)保護，誰(shuí)受益”“誰(shuí)受益，誰(shuí)補償”落實(shí)在具體的項目中，并依靠產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入。

辰于統計現有EOD項目的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)情況后發(fā)現，文旅康養、生態(tài)農漁業(yè)以及各類(lèi)基礎設施建設在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中的占比最高(見(jiàn)圖3)。

現階段EOD項目的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)涉及領(lǐng)域十分廣泛，也正是這種多元化的產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)了各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，不僅有效提升了社會(huì )資本的投資熱情，有效解決了基礎設施建設、綠色能源等項目的融資難題， 而且將生態(tài)旅游、科技產(chǎn)業(yè)、文娛康養等高附加值服務(wù)類(lèi)項目打造為增值創(chuàng )新點(diǎn)，有效增加了投資回報、拉動(dòng)了地區產(chǎn)業(yè)結構升級。

在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)數量上，我們發(fā)現：大部分EOD項目都包含多種產(chǎn)業(yè)，形成了一主多輔或多主互補的產(chǎn)業(yè)布局，從而提高項目的綜合收益能力(見(jiàn)圖4)。

一主多輔的產(chǎn)業(yè)格局：在這種格局之下，EOD項目的收益主要來(lái)自某項當地特色產(chǎn)業(yè)，調動(dòng)利用當地最主要的資源稟賦，其他項目主要為該主要項目提供服務(wù)支持與后勤保障。

例如：在耒陽(yáng)市(中國)油茶博覽園生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)項目中，主要以茶油加工廠(chǎng)為依托，形成深加工產(chǎn)業(yè)集群;與此同時(shí)，發(fā)展油茶博覽區，打造油茶文化、室內與室外組合為一體的油茶博物館等;在建設茶油交易及茶油附加產(chǎn)品交易的市場(chǎng)基礎上，構建博覽園游客住宿、休閑文化旅游等附加產(chǎn)業(yè)。

多主互補的產(chǎn)業(yè)格局：此格局下，EOD項目積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，多樣化利用當地的資源及工農業(yè)基礎，在多種產(chǎn)業(yè)之間形成良性循環(huán)，相互促進(jìn)，達到收益的最大化。

例如：在蘇州太湖生態(tài)島農文旅綠色低碳融合發(fā)展示范項目中，首先實(shí)施農業(yè)種養結構優(yōu)化調整，發(fā)展高附加值農產(chǎn)品等多條生態(tài)產(chǎn)品線(xiàn)路;在特色農業(yè)的基礎上，開(kāi)發(fā)農文旅結合的田園新消費場(chǎng)景。同時(shí)，文旅產(chǎn)業(yè)為“1+4+N”的智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)提供需求，生態(tài)農業(yè)、文旅康養、智能網(wǎng)聯(lián)促進(jìn)結合，形成綠色低碳新模式。

融合而非對立，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)選擇需要智慧

雖然部分生態(tài)環(huán)境治理項目的收益差甚至沒(méi)有收益，但是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一定要抓住生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的生態(tài)價(jià)值，吸收生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的“外部性”才能實(shí)現良好融合。在某種程度上，兩類(lèi)產(chǎn)業(yè)是互補的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境治理的部分為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)提供了良好的、獨一的土壤，使關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)變得更加具有競爭力。

用一個(gè)案例來(lái)看EOD項目中的融合

寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設項目是國家第一批EOD試點(diǎn)，項目采用了“農業(yè)種植+旅游+康養”的開(kāi)發(fā)組合(見(jiàn)圖5)，具體內容包含：生態(tài)環(huán)境治理-核心破壞區治理、生態(tài)環(huán)境治理-植樹(shù)造林，特色種植、康養基地、文娛餐飲等。

項目通過(guò)地質(zhì)環(huán)境恢復治理，改良當地土壤，打造優(yōu)質(zhì)耕地，不僅為中藥材培育、種植、加工示范基地的建立創(chuàng )造了條件，還通過(guò)耕地占補平衡指標流轉，實(shí)現了土地指標收益。進(jìn)一步在螞蟻山實(shí)施植樹(shù)造林，為康養、文旅、餐飲等田園綜合體的開(kāi)發(fā)打下了堅實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎，而這些產(chǎn)業(yè)給當地帶來(lái)的收益又對環(huán)境治理進(jìn)行了有效反哺。

總的來(lái)說(shuō)，該項目致力于建立“土地指標收益反哺+土地出讓收益反哺+生態(tài)溢出效益分享+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利”的回報機制，實(shí)現礦山生態(tài)環(huán)境治理修復、基礎設施建設、生態(tài)景觀(guān)等公益性項目與康養、農業(yè)種植、加工及旅游等盈利性較好的產(chǎn)業(yè)有效融合，最終實(shí)現螞蟻山區域生態(tài)可持續發(fā)展的戰略目標。

開(kāi)發(fā)多渠道的收益來(lái)源

EOD模式的出臺肩負著(zhù)“又要經(jīng)濟發(fā)展又要生態(tài)文明”的重任，政策要求減少政府資金投入，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，力爭實(shí)現項目資金平衡，力爭實(shí)現政府資金“零投入”。項目收益的渠道越多，項目的風(fēng)險也就會(huì )相對小一些。從當前的EOD項目來(lái)看，主要包含以下四種收益來(lái)源：

一是土地收益：包括土地增值收益和土地指標收益兩部分。

土地增值收益：指環(huán)境改善實(shí)現土地增值，再通過(guò)土地一級出讓或者地產(chǎn)開(kāi)發(fā)實(shí)現收益?？梢哉f(shuō)這是以往EOD模式最直接、最快速的收益模式，但是生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改?試行)》已明確規定“不以土地出讓收益等返還補助作為項目收益”。

土地指標收益：指運用“增減掛鉤”、“占補平衡”政策設計項目實(shí)施方案，通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、耕地占補平衡指標流轉獲益。

二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益：生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過(guò)土地利用發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)林業(yè)、文化旅游、健康養生、能源開(kāi)發(fā)、廢物利用等項目獲得收益，也可以從未來(lái)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)等資源特許經(jīng)營(yíng)權獲得收益。這是當前EOD項目最重要的收益來(lái)源。

三是專(zhuān)項資金補貼：除了積極爭取國家關(guān)于生態(tài)環(huán)保項目的專(zhuān)項補貼資金外，本地政府還可根據項目區域財政收入增長(cháng)情況給予授權實(shí)施企業(yè)專(zhuān)項支持，亦或設立生態(tài)環(huán)?；鹩糜谥С諩OD項目。

四是碳資產(chǎn)收益：隨著(zhù)“30·60”碳達峰、碳中和目標細化落地，及國家鼓勵“對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易”，EOD項目的碳資產(chǎn)升值收益及碳資產(chǎn)質(zhì)押融資等將有較大的發(fā)展空間。

“強強”融合才能增強項目落地可行性，不可偏廢

《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改?試行)》強調EOD項目要“有效融合、收益反哺、邊界清晰、密切關(guān)聯(lián)、充分融合”，生態(tài)環(huán)境治理的內容要能夠產(chǎn)生較強的生態(tài)價(jià)值，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)要能產(chǎn)生較好的收益，“強強”融合才能讓EOD真正落地，只重視某一方面是行不通的。

生態(tài)環(huán)境治理角度

明確要解決的突出環(huán)境問(wèn)題及依據： 國家對于EOD項目入庫的要求是“解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題” ，“聚焦重點(diǎn)，避免泛化”。由此可以看出，要符合上述入庫的總體要求，謀劃環(huán)境治理項目時(shí)應圍繞“精準性、必要性、緊迫性、真實(shí)性”進(jìn)行。要理解“環(huán)境導向”是“環(huán)境問(wèn)題導向”，而不是簡(jiǎn)單的“環(huán)境內容的導向”。實(shí)施的項目應圍繞目前階段各級政府急需解決的環(huán)境問(wèn)題或已列入考核時(shí)間要求的環(huán)境治理工程，實(shí)施的治理內容能夠完成和實(shí)現本地區“十四五”生態(tài)環(huán)境保護重點(diǎn)任務(wù)和目標。

明確項目治理方案和具體量化指標：對于存在的急需治理的環(huán)境問(wèn)題，應有相適應的治理修復方案，并有明確且應實(shí)現的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益等產(chǎn)出目標和具體實(shí)現指標。辰于發(fā)現，實(shí)踐中有不少人認為和生態(tài)環(huán)境改善相關(guān)的市政、文旅等工程，都可以采用EOD模式實(shí)施，但事實(shí)并非如此，我們不能簡(jiǎn)單地從工程實(shí)施的角度去謀劃EOD項目，而是要圍繞治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和產(chǎn)出生態(tài)效益目標的角度去謀劃EOD項目。

關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)角度

明確產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)性：不能把EOD當成一個(gè)“筐”，什么項目都往里裝。要確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目的關(guān)聯(lián)性、融合性、支撐性和依托性，不能捆綁無(wú)關(guān)聯(lián)的子項目?！蛾P(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》中提出，一是“探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。鼓勵和支持投入循環(huán)農(林)業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養等;發(fā)展經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質(zhì)能源等特色產(chǎn)業(yè)”;二是“嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)”。因此，在規劃產(chǎn)業(yè)項目時(shí)應以“綠色生態(tài)”為前提，這些產(chǎn)業(yè)才有對環(huán)境的依賴(lài)性，才需要良好的生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的基礎。

明確生態(tài)產(chǎn)業(yè)實(shí)現收益反哺的可行性：真正能實(shí)現收益反哺的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，才是EOD項目最終能真正落地的前提和保障。因此，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規劃時(shí)，要充分考慮關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益反哺的可行性，拓寬產(chǎn)業(yè)渠道，力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現項目整體收益與成本平衡。

關(guān)鍵詞： 產(chǎn)業(yè)融合 產(chǎn)業(yè)互補